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高尔夫身份证原理,10年10道禁令仍越禁越来越多

2019-09-23 12:05

 

今年3月30日,国家发展改革委网站公布了66家已被取缔的高尔夫球场名单,广西有两家“上榜”。此前的2014年7月,国家发改委、国土资源部 等11个部委联合下发《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》,并以今年6月30日为限,要求对现存高尔夫球场进行分类清理。从2004年“停批建”球场以来,国家层面先后下发10多道类似“禁令”。但据不完全统计,10多年来,广西高尔夫球场的数量不仅没有下降,反而增加。高尔夫球场为何越禁越多?南国早报记者进行了调查。

今年先后几家高尔夫球场因不合法被罚款,先是济宁的一个球场,现在又是张家界一违规高尔夫球场的调查,让我们看到一点球场可以建,有钱就OK,交点罚款一切搞定,羊毛出在羊身上。

    在安徽六安市金安区中店乡有一个新建的高尔夫球场,其位置更是紧邻交通要道。该高尔夫球场名为“悠然南山体育公园”。大面积的草坪被修剪得整整齐齐。

  桂林体育休闲中心高尔夫球场、来宾桂中水城高尔夫球场,被国家发展改革委官方网站列入已取缔的高尔夫球场名单。今年3月31日,在全区高尔夫球场综合整治工作会议上,除了登上“国榜”的两家,其他多处违法违规的高尔夫球场也进入了整顿序列。如今这些球场的整治情况如何?近日,记者分别对桂林、来宾、百色的几家球场进行了探访。

  近日,湖南省张家界市城管局副局长龚厚钦发微博称,张家界规划和建设了3个高尔夫球场项目,其中一个已经运营,另外两个,一个因为拆迁矛盾停滞,另一个正在招商过程中。

  站在远处观望,会看到球场连绵在几座山峰之下,这一切无不显示出球场的恢宏气势。

   桂林体育休闲中心高尔夫球场

  早在2004年,国家就叫停了高尔夫球场建设,2006年,高尔夫球场又被列入禁止用地项目,在国家三令五申禁止高尔夫球场建设的背景下,张家界却规划了多处高尔夫球场项目,而且占地面积近3000亩的、以张家界体育生态公园为名义建议的高尔夫项目目前已经进入试运营阶段。  

  “悠然南山体育公园”项目隶属于六安国际生态旅游度假区项目,由重庆市兴茂产业发展(集团)有限公司斥资8亿元兴建,项目占地约2600亩。规划分两期建设,着力打造18洞高尔夫球场、高尔夫 会所、高尔夫练习场、房地产开发等内容。

  用地违规 却被重点推进

  这些高尔夫球场是如何获得审批的?地方政府为何又热衷高尔夫球场建设?日前,中国青年报记者来到位于张家界的高尔夫球场进行了实地探访。

      据六安市金安区国土局张局长称,兴茂产业发展有限公司原先报批的确实是高尔夫球场项目,后来被国土局否定后,现在改为“小球训练基地”,不再用高尔夫球场的名义对外。

  桂林体育休闲中心高尔夫球场位于桂林市七星高新区朝阳乡岩前村委葛家村,项目开工后,新建了一条沥青路直通球场。5月8日,记者来到现场,远远看到部分绿地已经建成,但有些道路还未做硬化处理,黄泥裸露。球场内有一栋主体建筑,门口挂有“桂林市××旅游度假酒店”招牌。

  名为体育公园实为高尔夫球场

  见到陌生人到来,球场工作人员显得相当谨慎。仅有一名工作人员透露:“球场从未营业,现在正转型做酒店。”

  “已经建成的天门高尔夫球场,是以张家界体育生态公园的名称立项的。”在微博上发布张家界违规修建高尔夫球场的龚厚钦说。

  工作人员的谨慎是有原因的。早在2013年,桂林市国土资源局发布的“关于印发《桂林市国土资源局清理信访积案专项活动领导包案实施方案》的通知”就已确认,由“××投资有限公司开发的体育休闲公园(高尔夫球场)案”,被列为国土部国家土地督察广州局、自治区国土资源厅督办案件。桂林市国土局调查认为,上述公司不具备征地主体资格,其使用、占用土地行为,已构成违法。

  当地一家媒体曾在2009年8月14日报道说,张家界体育生态公园是2006年由永定区政府招商引资,于2007年年底签约落实的项目,由张家界天门洞体育发展有限公司投资建设。项目于2008年4月开工,一期建设部分为占地1600多亩的18洞高尔夫球场。

  让人不解的是,一个非法用地的高尔夫球场项目,却一度列入“重点工程”行列。据当地媒体报道,2013年,桂林市相关负责人曾到现场进行调研。 有媒体相关报道写道:“该项目总投资约30亿元,其中一期的标准球场预计2014年10月可建成开业……建设桂林国际旅游胜地,离不开高端旅游产品的支撑。目前在建和拟建的体育旅游休闲产品,是打造桂林高端旅游的重要载体。”

  当地一名政府官员甚至提出,“公园的设计和建设都要着眼于高定位,要打造全省、乃至在全国都堪称高品质的球场。”

  2014年8月,自治区某委相关负责人曾率队专题调研2014年桂林重大旅游建设项目推进,并实地查看该项目,提出建设指导意见。

  在张家界当地,张家界体育生态公园,鲜为人知。可要是说起天门高尔夫球场,大多数人都知道。究竟是公园还是高尔夫球场,记者来到位于张家界市永定区五组坡的张家界体育生态公园。一路上,从路牌标识到公园的入口处,都没有体育生态公园的字样,仅有“张家界高尔夫俱乐部”的指示牌。

图片 1来宾桂中水城高尔夫球场的地产项目昌林花园,主体结构已完工。

  在公园的入口处,设有门卫和关卡,禁止普通百姓入内。记者以采访为由进入该公园后看到,除了修剪平整的高尔夫球场之外,并未见到其他体育实施,也没有观光休息的普通游客,只有几名正在挥杆练习高尔夫的球场工作人员。

  2 来宾桂中水城高尔夫球场

  负责该球场运营的叶经理告诉记者,体育生态公园就是天门高尔夫球场,目前正在试运营。

  以公园之名一路过关

  “我们是一个有18个洞的标准高尔夫球场,目前由于球场人员还在培训,设施还不够完善,所以是试运营阶段。”叶经理说,球场的定位是俱乐部,还要配套会所和娱乐设施,目前这些还都没有建成,所以叫天门国际高尔夫会所。”

  和桂林的情况相似,来宾桂中水城高尔夫球场也是以公园的名义立项建设。不同的是,桂林体育休闲中心高尔夫球场还没开业就被查处,后者则一路过关。5月12日,在接受记者采访时,当地有主管部门官员称,高尔夫球场开业半年多后,他们还以为是生态公园。

  当记者询问该球场是否具备相关手续时,叶经理说,“目前相关手续正在办理,但球场是合法的,因为2010年受过处罚,交过170多万元的罚款,交过罚款后就是合法的了。现在政府允许保留球场,等到国家新的政策出台再补办手续。”

  “原来一直以为是个公园,2014年接上级指示前往查处时,才发现是高尔夫球场。”来宾市国土局相关科室负责人龚崇华介绍,桂中水城高尔夫球场占地约1000亩,其中数百亩为耕地,占用耕地建设使用属于违法行为。

  他告诉中国青年报记者,全国现在有1000多家高尔夫球场,而真正由国家批准的很少,但这些没有批文的球场有些被允许保留了,张家界天门高尔夫球场就是允许保留的一个球场。但当记者提出查看相关用地手续和工商营业执照时,对方告知“管财务的没来上班,开不了门看不了”。

  在来宾,桂中水城高尔夫球场并不常被人提及,另外一个名称“金龟岛”则广为熟知。据当地媒体报道,金龟岛综合开发及民族风情文化博览园项目总投资70多亿元,占地5300亩,涵盖旅游、体育、房地产开发、园林绿化、酒店经营、商业贸易、物业服务。

  除了已经建成的天门高尔夫球场,龚厚钦还告诉记者,武陵源绿景休闲公园也是名为休闲公园实为高尔夫球场的项目。

  来宾市2011年重大项目推进计划表显示,当年,“金龟岛”综合项目规划选址已批复,用地预审、环评、水土保持报告已上报批复,由市住建委牵头项目推进。来宾市住建委规划科彭科长称,当时住建委牵头推进和审批的就是一个生态公园,后来开发商自己违法建设。

  中国青年报记者来到武陵源绿景休闲公园所在的武陵源城区东西侧的沙坪高台地,该地块已经被开垦为坡地。

  从2011年开始动工,2013年底建成,直至开门营业大半年,有关部门有没有到现场查看处理不得而知,但实际结果是一个高尔夫球场以公园之名 顺利诞生。“我在这里做了3年工,没发生过政府部门干预的停工。”记者在该球场探访时,碰见一名前来讨薪的李姓工头。李先生称,不仅是施工工人,周边的来 宾市民都知道这里修的是高尔夫球场。

  土地管理部门曾多次到建设现场制止

  如果说当地有关部门真不知道“金龟岛”是一个高尔夫球场,那么被国家有关部门要求取缔后,就应积极补救,严格执行取缔措施。然而,记者在现场查看发现,除了球场入口处的草地被栽种了一些树木外,球员会所、球道、通道、大片草坪都还是原样。

  天门高尔夫球场如何从体育公园变身而来?中国人民大学公共管理学院土地管理系副教授谭峻认为,高尔夫本身的确是体育运动的一个种类。但在中国,体育休闲公园通常是指普通民众健身、娱乐、休闲的露天场所,肯定不包括高尔夫球场。谭骏表示,“开发商以公园的名义建高尔夫球场,目的就是为了绕过国家禁令,顺利拿到项目审批。”

  按照国土部门要求,被取缔的高尔夫球场要做到以下4点:1.球场必须停止经营行为;2.土地按照规划恢复原状;3.消除球场特征;4.拆除违法违规建筑物。而且,这些工作必须在2014年12月31日前完成。

  一个高尔夫球场的建设最重要的两个环节就是立项和用地审批。张家界修建的高尔夫球场是如何获取审批的?负责项目审批的张家界发改委有关负责人说,“该项目立项的时候,开发商是以体育公园的项目来申请的。”

   3 田阳布洛陀高尔夫球场

  该负责人说,国家2004年就暂停了高尔夫球场的建设,之后动工的都是违规开工建设的。

  被整顿4年仍在“营业”

  “如果是以高尔夫球场的名义来申请,我们肯定不会批复,但这些项目当初来申请时,都没有涉及高尔夫球内容。”这位负责人说。

  位于百色市田阳县的布洛陀高尔夫球场,2011年就被列入整顿名单。当年,国家土地督察广州局在例行检查时发现该项目涉嫌违规用地,从而立案调查,并得出球场未批先建、改变土地性质和部门未履行监管职责的结论。

  该负责人还表示,2011年6月14日,国家相关部委联合对违规高尔夫球场进行了清理整顿,其中就包括天门高尔夫球场,当时对企业和政府的相关责任人都作出了处罚。张家界发改委也认定这些球场是违规建设的,目前正在按照国家的时间表和要求,进行清理整顿工作。

  在此次整顿中,因为违规建设布洛陀高尔夫球场,田阳县发改局和国土局的6名官员受到撤职和行政记过等处分。

  “体育公园建成高尔夫球场,我们在监管方面疏忽了,这是我们的责任。”该负责人表示。

  田阳县国土局党组书记覃汉军当年因分管该项目而受到行政记大过处分。他说,布洛陀高尔夫球场由业主广西恒地投资有限责任公司与右江林场租用荒 地、坡地和裸地等土地1054亩,不涉及耕地、天然林和生态公益林,其中374.66亩被用来开发建设高尔夫球场。因为涉嫌违规用地,被百色市国土局立案 处罚499.4万元,右江林场租地获得的110万元租金也被上缴国库。目前,事情已经处理完毕,项目处于停工状态。

  但同时,该负责人也向记者介绍,张家界作为一个旅游城市不能发展工业。吸引外国游客、发展高端旅游产品是张家界作为4个旅游综合改革试点城市之一的愿望,希望国家给予一定的政策倾斜。

  真实情况是否如此呢?5月12日下午,记者在田阳县百色巴马机场附近的布洛陀高尔夫球场看到,虽然没有人在球场打球,不过一辆草坪修剪车正在草坪上作业,高尔夫球场被整理得干干净净。

  对于已经建成的天门高尔夫球场,她认为,这就像计划生育违规生了一个孩子,生了该怎么办,首先对这个项目罚款,然后令其退出耕地,但清理整顿之后,希望等到国家出台新的政策后,再重新申报。  

  球场的保安称,球场是对外营业的。一名知情者也表示,该球场仍不时开放,不是私人接待就是外来球友打球。

  天门高尔夫球场除了审批环节存在瞒报,在拿地环节也存在违法占地的问题。

  对此,田阳县发改局投资股股长韦逢秋认为,现在仍有人去打球或者仍有人维护,应该是项目业主对高尔夫球场现状的一种管护。

  张家界国土资源局相关工作人员表示,天门高尔夫球场在手续不全的情况下,就开始动工建设,已经对相关责任人进行了处罚。

  从2004年“停批建”高尔夫球场以来,国家层面先后下发了10多道“禁令”。但据不完全统计,10多年来,全国高尔夫球场的数量不仅没有下降,反 而剧增了数百家。仅广西一地,自1995年桂林出现第一家高尔夫球场以来,目前全区已有16家标准高尔夫球场,及数十家练习场,其中绝大部分是2004年 以后建设的。

  张家界市国土资源执法监察支队2011年11月14日给湖南省国土资源执法监察总队的调查汇报中写到,“我市永定区建设高尔夫球场情况属实”。

  高尔夫球场为何禁而不止?是谁在建设?又是谁在玩球?地方相关职能部门为何不严查呢?

  汇报中写道:项目土地来源分两部分,一部分是通过出让取得的国有建设用地;一部分是租用相关单位的土地。其中,受让部分为该项目取得了国有建设用地910.404亩的土地使用权,租用部分为该项目分两次共租用土地2072亩。  

   1 地产与高尔夫相辅相成

  该汇报具体陈述了天门高尔夫球场违法用地的过程:2008年10月,当事人未取得国有建设用地批文及供地手续,擅自动工修建了62.469亩的进场公路和高尔夫球练习场,其行为属边报边违法用地行为。

  南国早报记者查阅政府公开资料发现,对于整治高尔夫球场,10多年来,国家层面先后下发了10多道“禁令”,政策层层加码。然而,高尔夫球场却迎来了建设热潮。

  2010年3月,当事人未经国土资源主管部门批准,擅自进行土地平整及施工,现高尔夫球场A场18个洞,C场9个洞基本完工,B场9个洞已部分动工,占地面积1388.7015亩,其行为属于未报即用非法占地行为。

  “之前的十几年,应该是中国高尔夫发展的第一个黄金期。”在这股高尔夫热潮中,广西体育高等专科学校高尔夫专业应运而生,系主任陆勇军回想起过 去的十几年不禁有点感慨。他说,相比东部发达地区,广西高尔夫发展还相对滞后,确切地说,应该是2010年前后才迎来建设高峰期。此时国家的政策已经非常 严格,几乎所有这一阶段新建的球场都存在“未批先建”、“违规审批”、“偷梁换柱”等情况。

  2010年9月,当事人在未取得《国有建设用地出让审批单》的情况下,在红线范围内进行土地平整,面积395.349亩,其行为属未供即用违法用地行为。

  商业资本的介入,肯定是有利可为。不过,据陆勇军观察,高尔夫球场本身是不挣钱的,一个18洞的标准球场,占地大约1200亩,征地建设成本超过亿元,而每年的维护费用也不菲。区内很多球场的门票收入,连日常维护费用都不能收回。

  尽管违法用地事实明确,国土资源部门也在该项目建设过程中,多次到现场进行制止,但考虑到该项目一方面对张家界旅游精品建设意义重大,另一方面是两级政府重点引资项目,政府施加压力大,未及时进行查处。因此,直到2010年6月,国土资源局才向当事人进行了罚款处罚。

  政策风险大,项目本身也无利可图,高尔夫球场为何还会不断涌现呢?在此问题上,多名业内人士和陆勇军的观点不谋而合。一名业内人士告诉记者,违 规高尔夫球场大多与高端地产项目相连,两者几乎是一对“孪生兄弟”,有高尔夫球场的地方必有别墅、高档公寓等地产项目,“高尔夫不挣钱,但对地产项目带来 的升值空间是巨大的”。

  对此,国家行政学院法学教研部副主任杨小军认为,地方国土局只采取罚款措施,其实是认可了这个违法项目,就是通过罚款使之变成合法。开发商交罚款买了一个合法身份。然而,处理问题的关键应该是把高尔夫球场这个项目取消,而不只是罚款。

  记者在桂林、来宾、田阳探访时注意到,高尔夫球场的建设者无一例外都在球场边建起了地产项目。例如,田阳布洛陀高尔夫球场有布罗陀小镇别墅群,来宾桂中水城高尔夫球场有昌林花园,均为投资方一起开发。在地产项目发布的售房广告中,高尔夫球场成了主要卖点。

  在上述汇报材料的建议部分,张家界国土资源执法监察支队表示,该项目占用的土地大多是荒山、劣质地,由于地瘦、产量低下,大部分土地低产撂荒,且政府已将该区域规划调整为城市绿化用地,同时该项目开发建设对推进张家界旅游转型提质升级、提高接待水平、提升城市品位等有积极意义,建议处罚后,尽快对该项目补办用地手续。

  2 禁令挡不住地方发展冲动

  龚厚钦告诉记者,永定区的高尔夫球场项目得到了市政府的支持。张家界市的主要领导曾在多次会议上表示高尔夫项目必须上马。

  在国家的三令五申下,地方职能部门为何不严格把关,却放任高尔夫球场无序发展?

  龚厚钦说,作为一名副处级干部,他参加了其中的几次会议。据龚厚钦回忆,在市里的多次会议中,相关领导说,没有高尔夫,张家界这个旅游城市的品位就上不去,其他有些城市也在搞,我们必须打擦边球,以体育公园的名义,先上车,后买票,买不到票也没有关系。并要求下面部门强力推进。

  据介绍,一个高尔夫球场的审批程序并不简单。项目一般要报当地发改委进行审批,获得项目立项资格。接下来是土地的获取。国土资源部门负责对高尔 夫项目用地进行认定和审核。取得了土地后,项目就进入规划建设的审批。在这个环节,住房和城乡建设部门要对其进行相关手续的审核与认定。此外,环保、水 利、林业等部门都可能牵涉其中。

  地方政府因何热衷建设高尔夫球场

  但记者在走访时发现,广西有些地方的职能部门却对违法违规行为视而不见。作为一个被国家部委挂牌取缔的球场,桂中水城高尔夫球场在项目审批之 初,一直以生态公园的名义申报。作为建设审批的主管部门,来宾市城乡建委也以生态公园出图,但最终却建成了一个高尔夫球场。此外,该球场侵占数百亩农田违 规建设,主管部门来宾市国土局却以城区内土地执法已于2012年移交给城市管理局为由,认为自己没有执法权限,应由城管局处理。

  记者在采访张家界发改委时,相关负责人一再强调,建高尔夫球场并不是张家界一个城市在建,也不是光湖南省在建,是全国都在建。

  相比这些,违规审批的情况更为严重。广西某县国土局党组书记受访时表示,该县一高尔夫球场涉及土地问题,但是作为政府的直属部门,大部分情况下遭遇“无权执法”的尴尬。他向记者大吐苦水:“违法违规的项目,我们不想批,但上面压过来,不得不批。”

  尽管承认张家界现有的高尔夫球场属于违规建设,但这位负责人还是请求媒体以“包容、开放”的心态去报道。

  事实上,广西一直对违规发展高尔夫球场持高压态势。记者得到的一份自治区国土资源厅的查处文件显示:2012年,因违规审批高尔夫球场项目,钦州、百色、防城港等多地的国土部门官员被处分。

  在这位负责人看来,张家界不能只是啃自然遗产的老本,要想让游客在张家界多住几日,需要建设高端的旅游产品,她希望政府针对高尔夫球场的禁令不要一刀切。

  然而,在这批处理的十几名官员中,很多人在处罚结束后,仕途并未受多大影响。

  对此,中国人民大学环境学院教授曾贤刚认为,景区建高尔夫球场获得了经济价值,缺失了生态价值。高尔夫球场对周边的生物多样性、景观资源和水资源都有影响。

  一位不愿具名的地方公职人员坦言,发展高尔夫就是发展房地产,很多地方都是土地财政,要发展当地经济,提升当地城市品位,地方有配合高尔夫发展的内在冲动。再加上有“罚而不管”的示范效应,各地热情一直不减。

  天门高尔夫球场位于张家界著名景点天门洞的对面,高尔夫球场离风景区很近。曾贤刚认为,景区应该属于公共资源,大家都能享受到的风景。但是为满足富人的需求去建高尔夫球场,就变成富人的专属,是不公平的。

   3“八项规定”下打球者日少

  地方热衷建设高尔夫球场,在杨小军看来,主要还是受到利益的驱动,拉动当地GDP发展和追求政绩。

  三亚某高尔夫球会推出的限量版体验卡和商务卡,分别高达50万元和80万元;深圳某高尔夫球场会员费至少10万元以上……中国高尔夫球运动因为价格昂贵,被人冠以“贵族运动”的称号,即使在经济发展水平相对落后的广西,这项运动的门槛之高,也非一般工薪人群所能承受。

  “高尔夫球场可不光是一片绿地,会配套会所、宾馆、住宅、别墅,是个综合获利的项目,这就推动了当地经济的发展,GDP上去了,政绩就出来了。”杨小军说。

  5月20日,记者以预约打球为名,拨通了区内一高尔夫球场电话。工作人员介绍,如果是单次消费,一场耗时五六个小时的18洞标准高尔夫球,包括 门票费、球童费、球车费总共为2080元。办理会员卡则较为“实惠”,年卡分为3.98万元和5万元两种,而终身会员卡的价格为65万元。当记者问及打球 的主要都有何人时,对方笼统地回答:都是社会成功人士。

  中国人民大学法院教授刘俊海说,我们有13亿人口,可耕地面积实际上不多,必须实行最严厉的耕地保护政策。所以国务院多次强调严禁高尔夫球场项目审批。然而,在实践当中,上有政策下有对策。有一些地方政府打着修建生态公园、维护公共利益的幌子,实际上追求的是开发商的商业利益和对GDP的盲目崇拜。说到底是地方政府为了当地GDP发展赤裸裸地违反土地管理法的行为。

  和这家一样,区内其他一些球场都对客人的身份讳莫如深。一名常年辗转于区内各大球场的高尔夫教练道出了实情:这部分人主要有两类,一类是纯粹的爱好者,另一类是商人和公职人员。

  此外,高尔夫球场屡禁不止的原因在刘俊海看来,是缺乏严厉的责任追究,类似违规建设高尔夫球场的事情,并没有严厉的处罚,也没有听到哪个领导因此被追究责任。

  广西某股份公司一名总经理说,他本人并不太喜欢高尔夫运动,但近几年球打得却不少,除了和重要客户谈生意,公职人员也是接触对象。“绿草、蓝天、悠闲漫步,一场球下来,大半天时间相处,轻松的氛围,很多事情都好说清楚”。

  因此,刘俊海建议,希望中纪委监察部等部门要跟进调查,“不光是要调查张家界,对于其他存在这种高尔夫非法审批项目的地方,都应当一查到底。”记者 郝帅 实习生 张凌云

  2012年末,中央出台八项规定后,前往打球的人越来越少,也是一个不争的事实。据南宁一些高尔夫球俱乐部不完全统计,整个南宁经常打高尔夫球 的约有2000人。几年前,南宁一家高尔夫球场接受南国早报采访时,相关负责人表示,每天前往该球场打球的有100人左右,基本满员。但今年接受采访时, 该球场的工作人员表示,目前来打球的人数还不如开张初期。

  依托高尔夫球快速发展的高校高尔夫专业也感受到了危机。陆勇军说,该专业前几年毕业的学生,基本被区内各大球场“抢购一空”,当球童、教练的收入也不错。但近几届的学生就业率面临着考验,此前已经就业的学生也面临着转行。

  上述广西某股份公司老总称,他以前接触的一些公职人员,现在都不敢应约去打高尔夫了,有的甚至还闻高尔夫色变,唯恐避之不及。

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